284个设区市获立法授权

近日，山东省十二届人大常委会第十五次会议决定，自今年12月1日起，全省17个设区市将可以制定地方性法规。同时，河北的廊坊等4市、广西的柳州等6市均由所在省（区）人大常委会授权，于今年8月1日开始行使地方立法权。

相较过去只有个别城市享有地方立法权的情况，此次为何大幅扩容呢？

立法权扩至设区市

“扩大地方立法权，是充分深化地方改革的迫切需要。”北京大学教授姜明安开门见山指出其中意义。在他看来，许多城市管理中的问题，例如生态环境保护、城市建设、历史文化保护等领域都需要靠立法来保护。

但在相当长一段时间内，我国拥有地方立法权的地级市仅49个。除各省省会、自治区首府和4个经济特区外，先后共有18个地级市享有地方立法权。而其他地级市即便申请了20多年，也未能被接纳。

今年3月15日，随着修改后的《立法法》决定草案的通过，拥有地方立法权的城市扩至所有284个设区的市。在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，这些城市今后可以对“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”制订地方性法规。近日一些城市能够获得立法授权，依据正是来源于此。

破解“踢皮球”不作为

“过去地方人大和常委会可以制定规范性文件，而此次烟台可以制定地方性法规，效力高于规范性文件。”在山东工商学院政法学院副院长张献勇看来，法规的“权威性”非文件所能比拟。“例如法院可以直接把地方性法规作为审理案件的法律依据，但是规范性文件不能。”

事实上，许多设区的城市在获得“立法权”之前，只能用规范性文件或其他行政手段进行管理，结果往往造成“法律依据不足”、“无法可依”、“政出多门”、“指令随意”等问题。

“例如开封老城有247处不可移动文物，其中很多还没定级，无法按照《国家文物法》进行保护修缮，只能通过行政手段管理。真正确保这些文物在城市改造中不被随意拆除，需要立法层面的保护。”开封市市委书记吉炳伟说。

此外，像瓶装燃气、城市道路管理、违法建筑处置、生活垃圾分类等管理方面，由于在实际执法过程中涉及多个部门，而各部门又按照自身的管理依据，容易存在职能交叉和管理盲区，甚至同城不同规、同罚不同数，影响执法效果。因而需要通过地方性法规及时明确责任，避免管理部门之间“踢皮球”。

地方立法须“权责相符”

“其实，拥有了地方立法权，看似权力大了，但同时意味着相应的责任也大了。”张献勇表示，法律具有权威性，因而不能盲目制定法律，必须保证立法质量，在程序上要求严格遵照《中华人民共和国立法法》的规定，坚持民主立法、科学立法、开门立法。

“比如在立法时要更多地通过座谈会、论证会、听证会及网上公开草案文本这样一些形式来吸收公众的意见，这有利于公众了解法规制定过程，可以减少法规在执行过程中可能遇到的阻力。”

另外，中国政法大学教授邹玉华表示，一些地方政府面临立法人才缺乏，立法人才质量亟待提高等问题。“法律的起草、评估和制定需要有专家、高层次人才作为支撑。”分析人士认为，地方立法工作要重视发挥人大及其下面的法治工作委员会的作用，吸收专家、公职律师等参与，进行地方性法规的论证、起草和咨询工作，做到科学立法。