让法律的阳光普照桑梓
——首部地方性实体法规《辽阳市城乡规划条例》诞生记
2016年11月11日，辽宁省十二届人大常委会第二十九次会议批准了《辽阳市城乡规划条例》，11月22日该《条例》在《辽阳日报》全文刊登正式公布施行。这是新《立法法》实施以来我市制定的第一部地方性实体法规，开创我市立法历史先河，标志着我市地方立法“专列”正式启程。这部法规的出台倾注了市委、市人大、市政府及有关部门的心血，凝结着社会各界的智慧力量，是我市地方民主法治建设和经济社会发展的一个重要里程碑。
人大主导——立法之舟开启新程
2015年3月，十二届全国人大三次会议修改《立法法》，赋予设区的市地方立法权。同年9月，辽宁省人大常委会决定，全省9个设区的市人大及其常委会自2015年10月1日起可以制定地方性法规。为承接地方立法权落地，常委会顺应形势要求，主动作为，精心谋划，常委会党组专题向市委报告，提出设立法制委员会，具体承担立法规划和立法计划的编制实施、立法调研、起草、审议、修改、协调等工作任务。市委高度重视，市委常委会会议研究，批准市人大常委会立法工作机构设置方案，给予编制8人，并将市人大立法工作经费纳入市级财政预算。市委批复后，常委会党组从公、检、法机关遴选法律专业人员，成立立法工作小组，积极为地方立法工作做好组织准备。2016年市十五届人大四次会议，表决通过了关于设立市人大法制委员会的议案，使立法工作有了组织保障。为规范立法行为，常委会注重加强制度建设。同期人民代表大会上还审议通过了《辽阳市人民代表大会及其常务委员会立法条例》，并经辽宁省人大常委会批准后实施。《条例》的实施，使我市地方立法活动有了明确的法律依据，建立起完善的立法体制机制。新成立的市人大法制委起草制定出委员会工作制度、辽阳市地方立法流程图、立法专家顾问制度等一系列地方立法工作制度，为顺利开展地方立法工作打下了坚实的制度基础。
地方立法对我市来说是个全新的课题，立法质量和能力的提高是常委会急需破解的难题。本着“走出去、请进来”相结合的方式，常委会开展学习培训活动。分期分批组织常委会组成人员赴全国人大培训中心进行专题培训，并于6月举办了有常委会委员、部分市人大代表、市人大常委会机关科级以上干部、县(市)区人大、部分乡镇街道人大干部、相关政府职能部门的领导、地方立法专家顾问等共180多人参加的地方立法培训班，聘请省内法律专家进行法制讲座。多层次的培训，提高我市立法工作的业务水平和常委会审议质量。
精准选项——关注民生聚焦热点
起点高还要定位准。如何选准立法项目，把政府最急迫、群众最期盼、代表最担忧的热点难点问题列入立法计划，是摆在市人大常委会面前的又一难题。常委会领导深刻领会中央全面依法治国的精神，坚持问题导向、需求导向、立法为民的原则，积极回应社会关注、解决群众关心的热点问题。努力做到三确保：
确保征集范围，不留死角。组织召开征集立法项目座谈会，就如何做好地方立法工作进行座谈交流，广泛听取意见和建议；在辽阳人大网和新闻媒体向社会发布立法项目征求意见公告；扩大征求范围，广泛向人大机关各委办、政府各部门、各民主党派、社会团体和企事业单位征求立法项目建议。确保征集时间，不留漏洞。 2016年3月首次征求立法项目，规定时间内共征集立法项目10余项。常委会面对征集数量少、内容单一等问题，果断延长征求项目时间，于5月再次发放征集意见函500多份，在市人大、市政府网站，各新闻媒体公开征集立法项目。此次在规定时间内共征集立法项目50余项，达到了预期效果。确保精准选项，不留遗憾。常委会对立法项目进行认真筛选，组织召开专家论证会3次，参加论证的有关专家学者达200余人次。经过深入分析论证认为，随着经济社会快速发展，我市城乡建设规模和速度不断加大，城乡建设中许多新情况、新问题日益凸显，2006年制发的《辽阳市城市规划管理办法》，已不能很好解决城乡规划管理中面临的新问题，难以适应经济社会发展和城乡规划工作的需要，用法律的形式细化、规范城乡规划管理工作，提高城乡规划的权威性和约束力已经提到议事议程。为促进我市经济社会全面、协调、可持续发展，常委会第39次主任会议讨论决定，将制定《辽阳市城乡规划条例》(草案)作为2016年的立法项目，报市委批准后列入常委会审议议程。
广开言路——民主立法科学立法
制定《辽阳市城乡规划条例》(草案)列入2016年常委会立法计划后，常委会充分发挥地方立法的主导作用，牵头组织实施，组建了市人大法制委员会、市政府相关部门等有关人员参加的起草小组，确立立法原则、确定立法重点内容、严格文本模式，联合开展调研活动，同时借用“外脑”先后到广州、沈阳、重庆、哈尔滨等城市学习借鉴先进经验及做法，形成初稿。经市政府常务会议讨论通过，2016年7月提请市人大常委会审议。7月25日，市十五届人大常委会第二十五次会议对《条例》(草案)进行了初次审议。审议中，常委会组成人员发言踊跃，先后共有15位委员从不同角度对《条例》(草案)提出50余条修改意见。初审后，常委会在辽阳人大网站和《辽阳日报》全文公布了《条例》(草案)，向全社会征求修改建议。并本着横向到边、纵向到底的原则，充分发挥民主，深入到县(市)区实地调研，广泛听取各方意见和建议。共收集市直相关部门、相关行业代表、县(市)区规划部门、乡镇负责人、人大代表、政协委员、立法咨询专家等的意见建议200余条。为保证立法的科学性，市人大常委会反复调查研究收集到的意见建议，召集立法专家充分论证，充实和完善《条例》(草案)内容，数易其稿，最终形成《条例》(草案)表决稿。充分体现了民主立法、科学立法是地方立法和法治建设的“助推器”作用。
求真务实——严格程序彰显特色
严格立法程序是常委会立法工作所要遵循的重要原则。《条例》(草案)审议过程中，常委会严格遵守《中华人民共和国立法法》《辽宁省人民代表大会及其常务委员会立法条例》和《辽阳市人民代表大会常务委员会立法条例》的规定，环环相扣，不走捷径。为保证立法的精准性，一审由专门委员会审议，并提出审议意见；为保证立法的统一性，二审后由法制委员会审议，并对《条例》(草案)进行修改，形成修改意见的报告。据统计，《条例》(草案)先后经常委会审议两次、主任会议讨论三次、其他专门委员会审议一次、法制委员会会议审议四次、立法专家论证会两次，常委会审议通过后，按照法律规定上报省人大常委会审查批准后公布实施。整个立法过程论证充分，立法程序符合法律要求。
审议过程中，常委会坚持“特色”原则，力争使《条例》(草案)较好地反映辽阳实际。注重了前瞻性——突出规划统领，强化约束力，把“先规划后建设、无规划不建设”作为城乡规划管理的基本原则，城乡规划的编制确定强制性内容，未按规定程序、未经城乡规划主管部门许可，任何单位和个人不得擅自改建、扩建或者改变建筑物、构筑物和其他设施的使用功能。体现了时代性——把建设智慧文明美丽幸福新辽阳的要求融入其中；突显辽阳历史文化名城的特色，体现历史城区及周边遗产、历史文化区街、不可移动文物和历史建筑等保护要求，突出城乡规划管理、城乡空间布局、改善人居环境这一主旨。突出了实用性——强化了城乡规划的统一性权威性，细化了城乡规划的监督环节、明确了控制性详细规划的修改审批程序、建立了城乡规划实施情况评估制度、规定了中心城区不得安排零星插建项目、设置了独立的技术审查环节等，严格控制新建住宅项目，增加绿地、广场、停车场等公共空间，促进解决“断头路”、停车难、“马路拉链”等群众关注的热点难点问题。
法者，天下之公器。作为地方人大立法的目的是针对问题立法，立法解决问题。通过立法平衡社会多方面利益关系，更多地为社会、为人民服务。当然，作为我市的第一部法规不可能做到十全十美，与市委的要求、人民的期盼还有一定的距离，有待在今后工作中进一步改进。毋庸讳言，《辽阳市城乡规划条例》作为我市首部地方性实体法规，标志着我市已形成市委领导、人大主导、政府依托、社会各方参与的立法格局。可见，地方立法权的行使已初现端倪，随着我市立法工作的不断推进，将会制定出台更多符合市情，关注民生，与全市经济社会发展同频共振的地方性法规。(许成松 周星辰 刘伊婷)
