规范对代表采取强制措施的许可

近期，江苏省仪征市人大常委会通过表决方式，先后通过对两位县级人大代表实施刑事强制措施许可的决定。翻阅资料，发现法律针对人大常委会对代表刑事强制措施许可决定的规定比较宽泛，操作起来各地不一，笔者知道的就有三种情形。一是司法机关用电话或口头向人大常委会主任汇报，要求对人大代表采取强制措施，主任再和其他副主任沟通后，在不经任何会议研究的情况下发文，出具书面批复。二是临时召开人大主任会议的形式来决定许可，再通过人大常委会追认许可有效。三是人大常委会召开正式会议，把对代表采取刑事强制措施作为一项议题，经过全体组成人员审议后表决，通过许可决定。

人大代表作为国家权力机关的组成人员，担负着监督“一府两院”工作的重任，为此我国宪法和法律规定了对人大代表的特别保护。如宪法第 74条：全国人民代表大会代表，非经全国人民代表大会会议主席团许可，在全国人民代表大会闭会期间非经全国人民代表大会常务委员会许可，不受逮捕或者刑事审判。再如地方组织法第 35条：县级以上的各级人民代表大会代表，非经本级人民代表大会主席团许可，在本级人民代表大会闭会期间，非经本级人民代表大会常务委员会许可，不受逮捕或者刑事审判；如果因为是现行犯被拘留的，执行拘留的机关应当立即向该级人民代表大会主席团或者人民代表大会常务委员会报告。又如，2015年刚刚修订的新代表法第 32条规定：县级以上各级人民代表大会代表，非经本级人民代表大会主席团许可，在本级人民代表大会闭会期间，非经本级人民代表大会常务委员会许可，不受逮捕或者刑事审判。如果因为是现行犯被拘留，执行拘留的机关应当立即向该级人民代表大会主席团或者人民代表大会常务委员会报告。对县级以上的人民代表大会代表，如果采取法律规定的其他限制人身自由的措施，应当经该级人民代表大会主席团或者人民代表大会常务委员会许可。人民代表大会主席团或者常务委员会受理有关机关依照本条规定提请许可的申请，应当审查是否存在对代表在人民代表大会各种会议上的发言和表决进行法律追究，或者对代表提出建议、批评和意见等其他执行职务行为打击报复的情形，并据此作出决定。由此可见，一是对代表实行刑事强制措施许可的“部门”只有两个，即大会期间由主席团行使，闭会期间由人大常委会行使；二是为保障代表履职不受非正常司法程序因素干扰，避免代表因监督政府和司法机关而受到打击报复，需要进行核实审查；三是执行代表现行犯，必须立即向人大主席团或人大常委会报告。

笔者认为，县级以上各级人民代表大会代表享有言论特别保障和人身特别保护两大权利，为确保代表权利不受侵犯，人大常委会在接到相关司法部门的申请后，理应作为代表“保护者”或“娘家人”的身份出现，成立专门调查小组进行深入调查，摸清事实真相，避免代表因正常履职被报复，形成书面审查报告作为人大常委会审议依据。调查组调查认定是否存在对代表在人民代表大会等各种会议上的发言和表决进行法律追究的问题，从法律专业角度审查案件是否符合法定程序，是否存在代表被诬陷打击报复等情形。通过审查，如果认定符合许可的基本条件，调查组应出具审查意见，作为会议资料，供人大常委会组成人员审议时参考。乡镇人大或人大常委会既不能听司法机关的一面之词立即许可对代表采取刑事强制措施，又必须尊重法律不因其是代表身份而偏袒或护短。换而言之，人大代表的身份有一定的特殊性，但这并不意味着人大代表有超越法律之外的特权。人大代表的身份不能成为违法犯罪行为的“护身符”，更不是“免死金牌”，代表不享有“刑事豁免权”，代表如果违法犯罪，同样要受到法律的制裁。只是，需要强调的是县级以上人大常委会需要严谨慎重，切不可因司法机关急于对代表采取刑事强制措施，而不顾法律规定不经审查，不召开人大常委会审议通过许可决定草草出具书面许可决定，从而率先违反了法律法规。 （高明）